Ressourcen, Politik und Fairness

ETH-Globe: Frau Hellweg, welches ist aus Ihrer Perspektive die knappste Ressource?
Stefanie Hellweg: Ressourcen im engeren Sinn sind natürliche Rohstoffe, beispielsweise fossile Rohstoffe und Metalle, aber auch erneuerbare Ressourcen wie Wasser. Knappheit liegt dann vor, wenn ein Rohstoff nicht in der Menge oder Qualität zur Verfügung steht, um die Nachfrage zu befriedigen. Ich beschäftige mich mit Ressourcen aus der Umweltperspektive und gehe auf die Umwelteffekte ein, die beispielsweise bei der Extraktion entstehen. Wenn etwa Metalle stärker genutzt werden, findet man nur noch Erze mit geringerer Konzentration. So könnte es sein, dass man in Zukunft mehr Energie aufwenden muss, um sie zu extrahieren. In der Vergangenheit war dies allerdings nicht so, weil die Technologie sich weiterentwickelt hat und die Energie effizienter eingesetzt wurde. Bei Wasserressourcen gibt es global gesehen keine Knappheit, aber regional kann Wasserknappheit beträchtliche Auswirkungen auf Mensch und Umwelt haben. Bei den fossilen Rohstoffen ist der Klimawandel, der durch die Verbrennung verursacht wird, unserer Ansicht nach das grössere Problem als ihre Verfügbarkeit.

Und wenn man den Begriff weiter fasst?
Hellweg: Dann gehören auch das Klima oder die Biodiversität zu den natürlichen Ressourcen. Neben der Klimaerwärmung ist Biodiversitätsverlust wohl eines der grössten Probleme, das wir weltweit haben.

Sehen Sie das als Umweltpolitiker auch so, Herr Oberle?
Bruno Oberle: Im Bundesamt für Umwelt fassen wir den Ressourcenbegriff sehr breit, ähnlich wie die Europäische Union. Da ist Biodiversität beispielsweise auch mit enthalten. Das schweizerische Recht kennt aber bisher keine Schutzbestimmungen für seltene Güter. Das jetzige Umweltrecht befasst sich eigentlich nur mit den negativen Konsequenzen der Nutzung von Ressourcen wie Emissionen oder Belastungen. Mit der Revision des Umweltschutzgesetzes, das sich zurzeit im Parlament befindet, wird in der Schweiz zum ersten Mal auch die Knappheit an sich zu einem Thema und zu einem Handlungsgrund. Wenn wir aufzeigen wollen, dass Handeln tatsächlich effektiv ist, kommen wir automatisch auch auf die globale Ebene zu sprechen. Und dann haben wir sofort die komplizierten Diskussionen, die wir aus dem Klimabereich kennen. In diesem Sinn ist die knappste Ressource, die ich habe, politischer Konsens (lacht).

Wieso soll das Umweltschutzgesetz geändert werden?
Oberle: Weil wir denken, dass die Wohlfahrt der Schweiz mittel- und langfristig bedroht ist, wenn wir den Systemen, auf denen wir unsere wirtschaftliche und gesellschaftliche Tätigkeit abstützen, zu viel abverlangen. Und die Wissenschaft signalisiert, dass dies in vielen Beziehungen bereits der Fall ist. Im Bereich des Klimas und der Biodiversität bewegen wir uns ausserhalb des «safe operating space»; wir haben also die Belastungsgrenze für die Erde überschritten.

Und welches, Herr Bretschger, sind aus ökonomischer Sicht knappe Ressourcen?
Lucas Bretschger:  In der Ökonomie operieren wir mit einem sehr breiten Ressourcenbegriff, weil uns der menschliche Umgang mit Ressourcen interessiert: Natürliche Ressourcen, aber auch etwa Zeit oder politische Restriktionen können unter diese Betrachtung fallen. Knappheit ist eigentlich überall anzutreffen. Von den meisten Ressourcen gibt es weniger, als wir haben möchten.

Dann geht es um die Frage der Verteilung?
Bretschger: Für die Zuteilung der knappen Güter gibt es gewisse Mechanismen. Das sind zum einen die eigenen Entscheidungen, also die Eigenverantwortung, aber auch der Markt, der den Preis setzt. Der Preis ist ein Knappheitsindikator.

Dann sind ganz einfach die teuersten Güter die knappsten?
Bretschger: Ganz so einfach funktioniert das nicht, wie etwa das «Wasser-Diamanten-Paradox» zeigt. Obwohl Wasser fast gratis ist, und Diamanten sehr teuer sind, würden wir in einer Überlebenssituation liebend gern einen Diamanten hergeben, um Wasser zu bekommen. In gewissen Situationen kehren sich die Verhältnisse um. Das heisst, wir müssen den Wert oder den Preis unter allen möglichen Umständen berücksichtigen.

Und wenn Ressourcen praktisch keinen Preis haben, wie Luft oder Wasser, führt das zur Verschwendung?
Bretschger: Das ist der Kern der Umweltökonomie. Wenn der Preis eines Gutes nicht die gesamten sozialen Kosten reflektiert, dann ist er zu tief und führt zu Verschwendung. Güter, die ganz gratis sind, gibt es praktisch nicht mehr. In allen Bereichen gibt es Nutzungskonkurrenz, auch die freie Luft wird von vielen beansprucht. Natürlich kann ich Verschmutzung verursachen, ohne dass ich dafür zahlen muss, aber irgendjemand anderer leidet darunter. Ganz zu schweigen von den langfristigen Folgen für unser Klima. Und so müssen wir andere Zuteilungsmechanismen generieren, die vom Markt nicht geleistet werden.

Welche sind das?
Bretschger: Etwa der Staat, der über Regulierung die Zuteilung unterstützt. Und es gibt den internationalen Handel, der Nutzungsrechte zwischen den Ländern ausgleicht. In unserer Forschung beschäftigen wir uns damit, wie wir mit natürlichen Ressourcen nachhaltig umgehen können. Wie wir also die natürlichen Systeme auf eine Art nutzen können, dass künftige Generationen keine schlechtere Lebensqualität haben als wir heute. Da kommen noch andere Ressourcen ins Spiel: die vom Menschen gebildeten Inputs wie Wissen und Humankapital, bessere Institutionen usw.

Hellweg: In unserer Forschung versuchen wir, die Umweltwirkungen zu quantifizieren, zum Beispiel Artenverlust bei Biodiversität oder Lebensjahre, die verloren gehen, wenn etwas die menschliche Gesundheit beeinträchtigt. So wollen wir die Wirkungen transparent machen, die momentan keinen Preis haben, die so genannten externen Kosten. Über dieses Transparentmachen wollen wir Entscheidungshilfen zur Verfügung stellen, welche Ressourcen mehr geschützt werden sollen. Man könnte auch einen Schritt weitergehen und die Kosten wieder in eine Geldwährung umrechnen, aber das ist nicht ganz so einfach.

Wie wirksam ist der Preis als Regelungsmechanismus?
Bretschger: Oft können wir uns kurzfristig relativ schlecht an den Preis anpassen. Lassen Sie mich das am Beispiel von Erdöl erklären: Der Preis von Öl signalisiert viele Dinge, kann aber nichts daran ändern, dass die Heizsysteme in unseren Häusern auf 10 bis 30 Jahre ausgelegt sind. Um den Gebäudepark der Schweiz vollständig umzubauen, brauchen wir mit der heutigen Erneuerungsrate ein Jahrhundert. Entsprechend hat der Preis vor allem langfristig einen starken Einfluss. Das Gleiche gilt auch für die Verkehrssysteme, die ebenfalls langfristig ausgerichtet sind. Dazu noch ein interessanter Gedanke: Wenn China die Benzinmobilität überspringen und direkt zur Elektromobilität gehen würde, hätte das einen riesigen Impact – auch auf die europäische Automobilindustrie.

Neben Preisen gibt es Gesetze und Vorschriften.
Oberle: Vernünftige Gesetze sollte man dort einsetzen, wo das System sich nicht selber reguliert, also eine Art Marktversagen vorliegt. Man kann aber auch eine bestimmte Entwicklung begünstigen. So könnten die Chinesen zum Beispiel Benzinautos verbieten, was eine harte Gouvernanz bräuchte. Etwas, das die Chinesen im Gegensatz zu uns haben. Doch auch wir könnten versuchen, künftig etwas mehr zu machen. Theoretisch könnte man sich vorstellen, dass man bei bestimmten Ressourcen zuerst aufgrund von Erkenntnissen der Wissenschaft eine Obergrenze definiert und erst dann den Preismechanismus spielen lässt. Das hat man mit dem CO2-Pool gemacht.

Und wie sieht es mit Appellen an die Freiwilligkeit aus?
Hellweg: Das kann Erfolg haben, wenn die Leute verstehen, worum es geht, und dann entsprechend ihr Han- deln anpassen. Ich bin allerdings skeptisch, ob Appelle als einzige Massnahme funktionieren. Vor allem Änderungen des Konsumverhaltens sind sehr schwierig zu erreichen. Meistens sind begleitend zusätzliche Instrumente wie gesetzliche Auflagen, Steuern oder Fördermassnahmen für neue Technologien notwendig.

Bretschger: Der Eigenverantwortung kommt in jedem System eine wichtige Rolle zu, doch bei den drängenden Umweltproblemen greift sie zu kurz. Was die Leute wirklich antreibt – das sehen wir bei den Klimaverhandlungen – ist die Fairnessüberlegung. Der Preis ist zwar der Mechanismus, der die Knappheit richtig signalisiert, aber die Zuteilung der Rechte, die Umwelt zu nutzen, ist für die politische Akzeptanz zentral. Wenn Leute guten Willens sind und etwas für die Umwelt tun, andere aber nicht, dann finden die Gutwilligen es mit der Zeit unfair und hören damit auf. Das ist kontraproduktiv.

Oberle: Der politische Alltag ist komplex, da geht es nicht nur um die Frage «Freiwilligkeit – ja oder nein?». In der ersten Phase arbeiten wir oft mit Leuten zusammen, die freiwillig Dinge bewegen wollen. Diese Pioniere muss man schützen, damit sie nicht gleich von der Realität erschlagen werden. Wenn genügend von diesem Substrat da ist, kann man versuchen, mit Anreizen noch mehr Leute ins Boot zu holen. Und wenn wir dann beispielsweise ein Zwei-Liter-Auto haben oder ein Elektroauto oder die Ingenieure wissen, wie man die Häuser energetisch optimal baut, dann kann man sagen: Okay, ab jetzt ist diese Technologie Standard und obligatorisch. Politik braucht Zeit – für grosse Änderungen etwa 30 Jahre.

Besonders schwierig für die Umweltpolitik wird es wohl in Rezessionszeiten, wenn es wirtschaftlich nicht so gut läuft?
Bretschger: So gesehen kommt Umweltpolitik nie zum richtigen Zeitpunkt. In schlechten Zeiten sagen die Leute, wir können uns das jetzt nicht leisten; und in Zeiten der Hochkonjunktur sagen sie, jetzt läuft es gerade so gut, das wollen wir nicht gefährden. Mit anderen Worten, Umweltpolitik sollte sich nicht auf diese Konjunkturzyklen ausrichten; wir müssen viel langfristiger denken.

Kann man heute in der Politik noch langfristige Perspektiven durchsetzen?
Bretschger: Es gibt Beispiele in der Geschichte der Schweiz, wo es gelungen ist, Generationenprojekte durchzusetzen. Denken Sie an den Gotthardtunnel. Heute fehlt es allerdings zunehmend am Willen, sich so langfristig zu engagieren, und auch am Pioniergeist. Die Leute überschätzen oft auch die Schwierigkeiten und Kosten, die ein Wandel mit sich bringen würde. Langfristig bietet ein Wandel zu umweltfreundlichen Technologien auch Wachstumschancen und internationale Wettbewerbsvorteile.

Die Schweiz ist ein rohstoffarmes Land. Die meisten Rohstoffe importieren wir. Was bedeutet das hinsichtlich der Umweltbelastungen?
Hellweg: Den grössten Teil des Fussabdrucks unseres Konsums hinterlassen wir ausserhalb der Schweiz. Das können wir mit Hilfe von Lebenszyklusanalysen aufzeigen.

Wie äussert sich das konkret?
Hellweg: Nehmen wir das Beispiel Nahrungsmittelimporte. Der Landverbrauch für die gesamten in der Schweiz konsumierten Nahrungsmittel liegt im Ausland in der gleichen Grössenordnung wie hier in der Schweiz. Die Wirkungen auf die Biodiversität sind auch in der Schweiz sichtbar; aber die negativen Auswirkungen im Ausland sind um ein Vielfaches stärker, wenn wir beispielsweise die Artenverluste anschauen. Ähnlich ist es mit dem Wasserverbrauch. In der Schweiz haben wir genügend Wasser. Aber wenn wir Früchte aus Spanien importieren, dann tragen wir dort zur Wasserknappheit bei. Bezüglich der CO2-Emissionen und der Wirkungen auf den Klimawandel ist das Verhältnis ausgewogener; aber auch hier importieren wir viele Endprodukte, die im Ausland fast die Hälfte der durch den Schweizer Konsum bedingten CO2-Emissionen verursachen. Das ist auch ein Problem der Politikinstrumente, gerade wenn sie etwas älter sind wie etwa das Kyoto-Protokoll. Hier wird noch sehr national gedacht und es werden kaum Anreize für die Reduktion der indirekten Emissionen gegeben.

Oberle: Das Kyoto-Protokoll teilt die Emissionen tatsächlich den Produktionsorten zu. Der Ansatz, die Emissionen den Ländern aufgrund ihres Konsums zuzurechnen, ist eine alternative Betrachtungsweise. Nur sollten wir dann auch die Möglichkeit haben, an der Grenze sagen zu können, dieses oder jenes Produkt darf nicht ins Land kommen, weil es unser CO2- Konto zu stark belastet. Das kollidiert aber mit den internationalen Verträgen und natürlich mit den Interessen der Exportländer. Was mich in diesem Zusammenhang aber noch viel mehr beschäftigt: Wir sollten bedenken, dass wir komplett abhängig von der Welt sind, nicht nur was Erdöl und Erdgas angeht, sondern auch bezüglich der Ernährung.

Angesichts dieser internationalen Verflechtung: Was kann die Schweiz tun?
Bretschger: Einen Wechsel von der produktionsbezogenen Sichtweise zur konsumbezogenen Sichtweise halte ich für kompliziert und nicht notwendig. Die Konsumenten tragen nämlich die Lasten von Umweltabgaben durchaus, wenn diese auf den Produktpreis umgelegt werden, was ökonomisch zweckmässig ist. Erfolgversprechender ist meiner Meinung nach, wenn wir hier in der Schweiz neue emissionsarme Technologien entwickeln und vorantreiben, damit können wir global etwas bewirken. Und wir können uns in den internationalen Verhandlungen einbringen. Zwar sind wir nicht das einflussreichste Land, aber wir können Brücken bauen und vermitteln, gute Ideen einbringen und vielleicht die starre Haltung der grossen Blöcke aufweichen. Denn ich glaube, dass die kommenden internationalen Klimaverhandlungen in Paris etwas Substanzielles bringen müs müssen, wenn wir das 2-Grad-Ziel noch erreichen wollen.

Wie wirkungsvoll ist es global, wenn wir hier in der Schweiz neue Technologien entwickeln?
Oberle: Wir exportieren auch Technologien und Standards. Nehmen wir das Beispiel Zement: Zementproduktion ist eine wichtige CO2-Quelle. Lafarge- Holcim ist der grösste Zementhersteller in Indien. Die Firma arbeitet grundsätzlich in jedem Land mit dem gleichen Standard. Wenn Holcim also mit einer guten Technologie kommt, dann hilft das auch in Indien enorm.

Hellweg: Ein anderes Beispiel wären Abfallverbrennungstechnologien und Technologien zur Wiedergewinnung von Metallen aus der Schlacke. Das ist ein Gebiet, wo die Schweiz weltweit führend ist, und das Interesse für diese Technologien ist international sehr gross.

Oberle: Wenn das neue Umweltschutzgesetz seinen Weg findet, hätten wir auch die Möglichkeit, solche neuen Technologien flächendeckend in der Schweiz einzuführen. Damit würden wir schon mal einen minimalen Markt schaffen.